刘世锦：铁路改革关键在于外部资金是否进入

　　“第二届岭南论坛”于2013年3月31日在广州举行。国务院发展研究中心副主任刘世锦称，铁道改革成功与否在于外部资金是否愿意进入。

　　刘世锦表示，近年来虽然基础设施投资的增长速度有所降低，但增长的潜力还很大。比如高铁、地铁、城市基础设施建设，电力、石油、天然气、电信等基础业都有比较大的潜力，这些领域竞争不足，效率不高，投资风险加大。必须放开准入，引入外部投资者和扩大竞争为突破口，扩大这些领域的改革深入。

　　他以铁道部举例，国务院对铁道部进行了政企分拆，铁路总公司将承担原铁道部的负债，但这并没有改变问题的实质。刘世锦认为，其关键的是要改变国家垄断的局面，找到使铁路网络的统一规划调度与投资者企业积极性和创造性有效结合，自然垄断环节得到有效的监管。外部的资金可以进入，形成清晰的业务结构，企业治理结构和投资者权益保护的机制，这是改革所要解决的主要问题。

　　刘世锦称，铁路改革是否会成功的标志就是看外部的投资者能不能，愿意不愿意进入，也有一些投资者参与了一些项目，进去后就退出来了，也不愿意进去，改革是否成功就看这个指标。其他的行业，石油、电信、天然气也需要改革，解决相应的问题。

　　以下为演讲实录：

　　刘世锦：谢谢刘主席，尊敬的各位领导，各位来宾，老师们、同学们，我想就以改革稳增长的问题，跟大家进行说明。2008年中国经济应对国际金融危机的冲击，2010年的时候，我们达到最高阶段，之后的两年进行了回落的状态，去年四季度才平稳。如何看待当前的经济形势和今后的增长前景，目前的看法是还是有分歧的，分歧的前提是如何看待中国目前所处的阶段。

　　近三年来我们对中国经济增长阶段和前景做了一些研究，提出了基本的判断。中国经济在经历了三十多年10%左右的高增长后，潜在增长力将会下降，进入中速增长阶段，提出判断的理由是多方面的，有国际经验也有对现阶段供求两方面的因素。

　　从实际的情况来看，即二、三年我国增长速度回调表明，这样的增长阶段的转换期已经开始。今后两年仍处在这样的转换期，潜在增长率大概在7%和8%的水平，之后如果转换比较顺利的话，会稳定在中速水平上。但是中速水平到底是多少，可能还需要寻找的过程，也许还会上上下下，最后我们希望可以稳定，稳定的点应该是在7%左右，或者更实在一点应该是在6%和7%之间，中国增长阶段的转换，我们提出这样的判断，并不能成为中国经济发展前景悲观认识，更不是有些人所说的中国经济从此要衰落了，从国际经验来看，这种变化是完全合乎规律的。我们注意到一个现象，二战后成功追赶型的经济体，例如日本、韩国和我国的台湾，他们都曾经经历二、三十年的高速增长，在人均增长达到1万美元的后，无一例外的出现了增长的回落，一般是30%到40%，进入了中速增长阶段。我国经济增长的路径跟这些经济体是比较相近的。

　　2012年我国的人均收入已经超过了9000美元，今年我们估计会达到1万美元左右，因此从逻辑上讲，我们已经非常接近这样的转折点，最近两年，包括广东在内的东南沿海省区的增速已经开始降低了，低于全国的平均水平。我们认为其实是很正常的，因为这些地区已经达到或者是超过了上面所说的人均收入水平的标准。例如广东初步的估计，也不一定准，刚才讲的人均GDP，这是购买力平价指标，并不是现价，这是基于麦金森的估算体系。广东是1.2万美元，已经超过了标准数据。

　　全国来看，即使增长速度降到7%左右，2020年全面建成小康的目标仍然会实现的，以现价美元计算的经济总量可能接近或者是超过美国位于世界的首位，人均收入可能接近或者是达到高收入国家的水平。我们讲增长阶段的转换，很大程度也是表象，表面上看速度是回落的。但是在背后，也是更具有实际意义的是经济结构增长动力和发展方式的转变。6%到7%的增长率从国际上来说是不低的，或者是相当高的增长速度，因为经济总量规模的持续扩张，中速增长条件下的年度新增经济总量仍然显著的大于以往的高速增长期。2000年经济规模是15万亿元，去年经济总量达到了51.9万亿元，新增量是4万亿元左右，比2000年多出了3倍左右，即使实现6%和7%的增长也是不容易和难度很大的，从短期来看，去年四季度开始出现的增长回升，我们的判断并不象有些人所说的，将会是中国经济进入新的高增长的阶段，这是一种观点，有的人认为今明两年中国的经济增长率会达到9%甚至是更高，我个人认为这种估计是过高的。当然有的事可能也会发生，如果真的这样的话，增长的风险就会很大，我们的判断，目前只是短期的回升，中长期向下调整的过程始终在继续。应该重点关注今年下半年，特别是三季度以后的变化，如果出现短周期和中长周期同时向下的态势，不排除短期增长大幅度回落，事实上去年年初的时候，出现了这样的苗头，中央采取了措施后，四季度出现了回落平稳。今年稳增长防通胀和控风险是中央提出的目标，任务很重。宏观政策一方面要防止人为的增长，因为增长率开始下降了。同时防止短周期和中长周期重叠后，出现增长速度快速回落，宏观政策是防止快速回落，使增长阶段的缓慢的回落。我们看看日本和韩国的企业是这样的情况，无论是中长期看，还是短期看，必须加快培育一系列的增长点，寻找新的增长动力。

　　“十八大”后，社会各界对深化改革的呼声和期待甚高，新形势下推动改革取得实质性的进展，难度和复杂性都不可低估，既需要勇气，也需要正确的战略的策略。下一步选择改革的重点和突破口，尽可能的选择能够带来增长效应，使改革和增长有机的结合起来。通过促改革来稳增长，这应当成为新形势下推动改革重要的原则。这样我们就应当在改革和上面说到的新增长点之间，找到一个契合点，优先推动有利于发展新增长点的改革。

　　下面我想着重三个方面的新增长点有可能采取的措施做一些讨论

　　1、创办准入和引入新的投资者和扩大竞争额度，发展基础设施和基础行业。近年来虽然基础设施投资的增长速度有所降低，但增长的潜力应该说在相当情况下仍然客观，比如说高铁、地铁、城市基础设施建设，电力、石油、天然气、电信等基础业都有比较大的潜力，这些领域竞争不足，效率不高，投资风险加大。必须放开准入，引入外部投资者和扩大竞争为突破口，扩大这些领域的改革深入。这次国务院的改革撤了铁道部，进行了政企分离的改革，这只是第一步，铁道部改革需要资金，社会有大量的资金需要进入，问题出在原来的铁道部负债率过高，难以持续的融资，现在铁路总公司将负债承接过来，并没有改变问题的实质。关键的是要改变国家垄断的局面，找到使铁路网络的统一规划调度与投资者企业积极性和创造性有效结合，自然垄断环节得到有效的监管。外部的资金可以进入，形成清晰的业务结构，企业治理结构和投资者权益保护的机制，这是改革所要解决的主要问题。铁路方面的改革是否会成功有一个标志，看外部的投资者能不能，愿意不愿意进入，也有一些投资者参与了一些项目，进去后就退出来了，也不愿意进去，改革是否成功就看这个指标。其他的行业，石油、电信、天然气也需要改革，解决相应的问题。

　　2、深化城市融资体制改革，重点提高城市的经济效益和生产力，积极稳妥的推进城镇化。城镇化是最近热门的话题，潜力是相当大的，中国的城镇化至少有20%以上的增长空间，涉及到两亿多人，现有城镇常住人口中，仍有近20%的非户籍人口。有些研究估计，这部分的人群，解决户籍问题后，他们的消费将会增长30%左右，算一下相当于6%的国民经济。现在的问题是，如何正确认识城镇化的潜力，最近讲得比较多的一句话，城镇化是中国发展最大的内需潜力，这句话是正确的。如果我们深究一下，这个内需仅仅是一般主观的需求吗，它是有支付能力的需求，是以收入增长为基础的，城市与农村相比，之所以有更大的吸引力，是因为城市能够形成集聚效应。集聚效应再生产、流通、服务等等方面体现的，这是最根本的一点。我记得上海世博会的时候，有一个口号，“城市让生活更美好”，但是有一个前提，城市让生产更高效，城市通过经济产生更高的生产力，创造更多的社会财富，如果将农民工进城仅仅看成是花钱增加消费，例如多少农民工进城花多少钱消费，而不关注和关心如何让他们就业创业，如何创造更多的财富，这就是本末倒置，城市发展就成了无源之水，无本之木，农民可以进城，但是找不到工作，或者是收入不断提高的工作，就会出现大片的贫民，在拉美出现这样的事情。政府提供公共服务也是以进城农民工和创造财富的人民为前提的，城镇化需要进行土地制度、户籍制度等方面的改革，目的是让土地等基本的生产要素比现在更加有效的流动起来，得到更好的配置，通过集聚效应形成更高的生产力。

　　土地制度的突破口刚才胡部长讲了观点，我们的突破口是农村集体土地进行交易，与之配套的是农村土地确权，卖地农民的生活保障，土地规划管理和房地产税等几个大的方面，因此改革是很重要难度也是比较大的。这些方面的改革，特别是集体土地入市交易和房地产税的改革，将会有效的稳定房地产市场，抑制房价过快上涨有釜底抽薪的效果。

　　3、完善退出机制为重点，促进产业调整升级。

　　中国的产业升级的潜力目标很大，刚才苗部长进行了分析，我们的产业升级是处在起步阶段，有一个数据，2010年中国的工业增加值是23%，日本是31.4%，美国是35.8%，通过产业升级，中国达到日本和美国的工业水平，工业增加值有30%和70%的提升空间，目前面临的突出问题是产能过剩的问题，刚才几位嘉宾都谈到这个问题，产能过剩的问题，在过去一些年多次出现。我们想强调的是，这次和过去不一样，过去的产能过剩是在历史需求峰值，也就是工业化、城市化峰值时出现的，当时如果有产能过剩的话，过段时间过剩的产能会被新增的需求吸收，扩充到新的产业，这次不同之处在于，过去长时间支持高增长的领域和产业，例如住房、高速公路和基础设施、钢铁建材等产品，已经或者是最近几年达到历史需求的峰值。最近进行了一项研究，《中国经济增长十年展望》这本书刚刚出版，顺便的推销一下，我们进行了测算，住房需求的峰值大概是1200万到1300万套峰值在2015年左右将会达到，从高速公路来讲，我国中部和东部省区高速公路的密度超过了欧洲和韩国等发达国家的密度，钢铁产能不是8亿吨，产能是10亿吨左右，长期的峰值最多也就是8亿吨左右，因此目前钢铁行业的产能利用率过剩。长期的需求峰值已经出现了，为什么中国经济高速增长已经结束了，基本的道理就是需求高峰值结束了。在此过程中，政府如何发挥作用是非常重要的。

　　总的来讲，主要依靠企业和市场的选择，政府的选择，政府的参与必须非常的谨慎，最近一个例子，例如无锡尚德的破产，大家讨论得比较多，原因是多方面的。政府为了推动新型产业的发展，提供了额外的优惠和支持，某种意义来讲，实际上是扭曲了市场，弱化了风险因素，这个企业已经不行了，仍然还再贷款扩张产能。中国应该提供公平的市场，对某些行业和企业提供额外的贷款的现象应该值得反思。以后还会碰到一些企业，包括明星企业倒闭的情况，对此要换一个角度思考，破产不是坏事，而是好事，意味着终止亏损，进行重组。就怕企业事实上已经破产，政府还要包起来，看起来还不错，再往下拖下去的话，问题更多。因此企业的破产是个别风险的释放，我们听到某些企业破产的时候，虽然心理担心，但是风险已经终止了。如果包起来虽然是感觉很好，最终导致系统性的风险。我们经常说不确定性，应该通过企业在市场上分散化的形式解决。政府应该做确定性相对比较强的，不确定性是经济上的核心内容，我们的政府和企业如何分工，是否可以这样做。产业调整和升级的过程中，政府应该将注意力放在退上，某个企业不行了就退，因此需要完善和创建企业的退出机制，首先是社会保障体系，对失业者和转岗者提供基础的安全网，政府对该破产的企业不应该保护，政府要保护人，要保护就业和创业者。此外还可以考虑设立专门的重组资金，为企业兼并重组和转型升级提供支持。

　　我们讲企业的重组，逻辑上讲应该是竞争力强的企业吸收竞争力弱的企业，多年来都是政府部门要求大的企业兼并小的企业，这种政策可能导致新的扭曲，以往大量的事实说明大企业并不是竞争力强的企业，有的时候是正常的，很大情况下是不相等的，强行兼并小企业的大企业，不久又成为破产的企业，这种政策的导向会导致风险的问题。

　　前几天听到一个消息，某地某企业已经濒临破产，还在上新的投资项目，原因在什么地方，我将项目上去后，就达标了，就不会被破产了。这样反而加剧了风险的存在，如何预防风险是我们的挑战。

　　改革是否可以取得核心的进展，改革的核心问题仍然是正确处理政府和市场的关系。我们通过改革应该形成聪明的政府，加上有效的市场，加上创新的企业。聪明的政府首先应该知道不应该做什么，特别是不要做吃力不讨好，甚至是相对比较愚蠢的事情。同时也要知道该做的事情如何做得更好，对于市场来讲，我们最近经常讲的话，市场可以做的事情交给市场，前提是存在有效的市场，这个条件不具备的话，就无法做得到。创新的企业，最重要的是让企业有创新的动力，面对的是有利于创新的环境。如果通过改革，可以形成新的发展条件相适应的体制条件的话，可以迎来速度低一点，效率更高，人民群众得到更多实惠的新的发展时期，中国人可以创造另外一个奇迹，世界上人口最多的国家能够跨越中等收入的陷阱，进入高收入国家的行列，谢谢。