从铁道部到中国铁路总公司

　　铁路总公司应由政企合一体制下“铁老大”向市场服务的主体转变，而要真正面向市场，满足多样化的需求仍需要一个过程。有专家预计，中国铁路总公司从组建到较好运行，至少需要2到3年的时间。■杨绍功

　　作为计划经济的产物，中国铁道部一直是个传奇。随着政企分开的改革大幕拉开，这个传奇最终成为历史。

　　3月14日，中国铁路总公司成立，明确了对原铁道部债权债务的继承关系。同时，铁路总公司将承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

　　数度经历改革，却从未被拆分，从新中国建国以来就存在的铁道部被称为“计划经济最后壁垒”。这个一直以“铁老大”自居的部门至此终于实现政企分开。

　　前世：计划经济的最后一个堡垒

　　著名经济学家厉以宁曾说：“中国铁道部是一个独特系统。”

　　作为中国铁路总公司的前身，铁道部一直被视为中国体制改革的最后壁垒。一以贯之的计划经济体制，让铁路系统形成了一个封闭“小社会”，导致一系列问题——政企不分、财务混乱、债务累加，改革的钢针扎都扎不进。

　　从1978年的“大包干”开始，铁道部内部一直进行小修小补的改革，包括主辅分离、权力下放、网运分离等，都只是铁路内部的权力重新调整和分配，外界认为这并非真正意义的改革。

　　问题多，改不动，铁道部成了铁板一块。国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌认为，这从许多方面阻碍了中国铁路的发展：首先是运能不足，一票难求、一车难求。其次是铁路对市场的适应程度较差。第三，铁路整体的经济效益持续下降，亏损日益常见。第四，铁路系统封闭，社会成本增加，与其他运输方式的衔接不顺畅。

　　有内部人士透露，铁道部的“小社会”最明显的表现是，整个决策出炉的过程异常神秘，下来传达改革命令的副部长竟然是到达后才被电话告知最终的改革方案。而“7·23动车事故”中新闻发言人王勇平的表现，更是一直被归因为这种临终决策的结果。

　　因此，业内专家普遍认为，铁路必须尽早改革，且方向就是政企分开，首先要理顺产权关系。

　　拆分：作为过渡的中国铁路总公司

　　中国铁路总公司宣告成立，从铁道部到铁路总公司，原铁道部核心的职能转移到了公司。原铁道部的政府机构属性变为企业主体性质，铁路总公司纳入国企管辖体系，最显眼的变化是原铁道的巨额债务有了明确的责任主体。但其人员构成、管理体系和国有属性相较原铁道部，没有更多的变化。

　　国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚认为，如果是单独成立一个铁路公司，而将管理职能划归交通部，那这个公司实际上还是铁道部，只是多了一个“婆婆”。所以，国务院选择了拆分铁道部，而拆分只是改革的开始。

　　3月14日，与中国铁路总公司同时成立的还有“中国铁路改革领导小组”，铁路总公司将在这个机构的指导和安排下，继续推进铁路改革。

　　刘斌认为，一步到位的改革并不现实，过去五六十年形成的管理体制要一下子转变难度太大。铁路总公司是一个保持稳定的最好形式，铁路的投资、运输、人员、债务问题，都需要总公司来做过渡。

　　“铁道部并入交通部那一块儿是行政职能，大头在中铁总公司那儿。”中国保利集团公司董事长贺平说。

　　“改革不裁员”是盛光祖对员工的承诺，因此整个铁路系统200万名在编职工心态都比较稳定。而对原铁道部部机关的分拆工作也正在进行，原铁道部的903名公务员将分流，有些进入中国铁路总公司，有些进入交通运输部或国家铁路局，还有部分人员将进入地区铁路局。

　　实现政企分开之后，中国铁路总公司将面对市场，提升服务水平和竞争力，未来，还有可能面临进一步拆分。但是，如果铁路总公司分拆不合理，铁路的垄断就会由政企合一的垄断演变成一个大垄断企业的垄断，“垄断的合法化、合理化比过去政企合一时代的垄断更糟糕。”刘斌说。

　　挑战：要面对的不仅是债务

　　截至2012年第三季度，铁道部的债务高达26607亿元，负债率61.81%。新成立的铁路总公司全部承担了原铁道部的债务。国务院在成立中国铁路总公司的批复中特别明确“在历史债务问题没有解决前，国家对公司暂不征收国有资产收益，不增加铁路改革成本”。

　　国务院发展研究中心产业部部长冯飞认为，铁路实现政企分开后，首先面临的就是债务问题。区分债务的公益性和经营性才能实现政府和企业合理分担。如果不能实现有效处理，债务将成为一个长期性的问题。此外，改革后企业还得直面运力短缺的困难，因此铁路改革既要考虑当前的债务清偿能力，还要考虑长期的投资能力。

　　分析人士认为，国家推动的铁路改革的重要目标，除了清理债务，还要通过中铁总公司建立规范的公益性线路和运输补贴机制。公益性运输包括军事、救灾、学生票、农产品运输等各种满足国家需要的运输任务。据估算，铁路企业承担的社会公益性运输，一年的规模大约为几百亿。在兼顾公益性需求的情况下，优化价格调整机制将是一个挑战。

　　与公益性运输相关的是公益性铁路的建设，未来也将确立由国家和企业合理的分摊比例。目前，全国的铁路建设并没有受到机构调整的影响，各大银行仍在以优惠利率向铁路提供贷款，虽然这些银行非常关注巨额债务及公益性运输的问题。

　　长远来看，中国铁路总公司意在建立规范的公司治理结构，不断增强市场竞争力。刘斌认为，铁路系统进行面向市场化的改革，首先要实现政企分开，但现在转换成为政企分开的企业很难，首先要面对的就是资产评估问题。

　　目前最大的困难还是各地铁路局资产评估问题。铁路总公司注册资本不经资产评估和审计验资，这可能会增加后续工作量。有研究人士称，不做资产评估审计的原因，有可能是评估审计量太大。

　　突围：市场化改革仍有待深化

　　这次国务院机构改革重点突出了机构的职能转变，意味着铁路改革将严格按照规划权、监督权和执行权分离的原则进行职能划分。业内人士认为，铁路总公司应将原铁道部归属政府的职能彻底划拨出去，尽快建立行政管理部门对铁路运输企业的监管机制。

　　有学者认为，目前铁路的运营、不正当竞争和关联交易尚未明确监管主体，这很容易使中国铁路总公司变成一个没有监管的大垄断企业，结果会比政企合一时代更差。

　　冯飞认为，下一步改革的重点须研究采取什么方式引入竞争，要打破垄断，还必须进行企业重组。原铁道部经济规划研究院研究员孙林也表示，重组铁路企业是进一步深化铁路改革的必然选择。目前主要途径有两种：一种是区域性铁路重组，即根据全国经济区域重组成若干个铁路企业;第二种是按照客货运输分离的方案重组铁路企业。

　　实行政企分开后，亟待理顺的是铁路总公司与政府的关系。业内人士分析认为，铁路总公司应由政企合一体制下“铁老大”向市场服务的主体转变，而要真正面向市场，满足多样化的需求仍需要一个过程。有专家预计，中国铁路总公司从组建到较好运行，至少需要2到3年的时间。

　　“涨价只能暂时缓解铁路的财务问题，相当于镇痛药。”刘斌说，铁路改革如果想要获得成功，必须提升铁路系统的盈利能力。要而改变目前高负债大投资的方式，与外部联合改善投融资方式是铁路总公司一个重要选择。